2019年，托育政策密集出台，但“托育难”的呼声仍不绝于耳——

0—3岁托育还要迈过哪些坎儿？

还没休完产假，北京市海淀区的张女士就开始犯愁：夫妻俩得上班，两边老人都在老家且身体也不好，几个月大的孩子没人带，怎么办？

发愁的不只张女士。中国计划生育协会党组书记王培安近日透露：据调查，目前我国3岁以下婴幼儿家庭中47%有入托的需求，但是实际入托率只有4.1%。孩子没人带，是个大问题。

世界卫生组织把生命早期1000天定义为人的生长发育“机遇窗口期”，深深影响人的终身发展。党和国家高度重视“幼有所育”，尤其是党的十九大以来，频频推出重磅指导文件。当“最初1000天很重要”的共识撞上优质托育资源短缺的现实，中央和地方有哪些举措？学界专家有何建议？政策从出台到落地，需要解决的难点有哪些？本报记者进行了采访。

优质托育资源缺口有多大？

张女士的父母是小镇上的双职工，她1岁半的时候，就被送到了托儿所，“是我父亲单位内部办的，那时候很多单位都办”。如今自己在大城市工作，她没想到，找个中意的托育机构挺难的。

上世纪80年代中期以前，大多数托育机构以单位或村居为依托，具有明显的福利性。在很多大型企业，员工及家属的医疗、教育等生活所需都由公家包办。这几乎成为一代人的集体记忆。

80年代末，受市场经济体制改革的社会转型大背景影响，国企逐渐剥离“办社会”，企业或机关办的托儿所、幼儿园关停并转、快速萎缩。

经过多方打听，张女士得知市面上的早教机构通常按课时提供服务，不提供全日制看护，而公办幼儿园一般不提供3岁前的托管服务，有一些民办幼儿园提供少量正式入园前一年的“托班”学位，但也至少是2岁到2岁半的幼儿才能进。

“确实身边朋友很少有2岁以前送出去托育的，基本都是在家带，自己全职或者老人、保姆帮忙。”张女士告诉记者。

她有点儿不甘心，一方面是确实没有自己带的条件，另一方面，她认为婴幼儿早期保教是个专业活儿，并不是简单的照顾吃喝拉撒就行了，“请住家育儿嫂也不便宜，而且有一些也并不懂育儿，只能算保姆，我还是想再找找专业的托育机构”。

于是，张女士继续打听。她发现，网上能搜到的托育机构大多为冠以“洋名儿”的连锁机构，硬件豪华，有的还有“外教”，但离家远、价格不菲，有些一年之内开数家新店，整个班子都是新组的；另外一些“妈妈群”里口口相传的“小作坊”托育机构，在网上根本搜不到，大多开在小区居民楼里，后者大多规模小、价钱低、有的口碑还很不错，但没有资质，说不定哪天就关停了。

张女士尝试联系过一两家，老板都坦承很难达到正规托育机构的要求，“他们也不会公开招生，比起生源不稳定，他们更担心被查处”。

在调研了2万多名婴幼儿家长和2000多名托育从业人员后，北京师范大学学前教育研究所所长洪秀敏告诉记者，“这种家庭式托育机构首先因为开在民宅而非商业用地，所以无法注册；另外，有些因为扰邻问题被投诉，被检查后还可能发现其他设置和条件不合乎要求”。她说，这些机构从业者很多是全职妈妈，虽然她们有爱心，有些还是海归、高学历，但无论是其本人的资质、所聘用托育人员的保教技能，还是机构的疾病预防、食品卫生保障、安全防控等可能都会面临专业性的考验。

调查一圈下来，张女士也打了退堂鼓——要么还是在家里“赖”到孩子2岁多再说吧。

张女士的情况具有一定的代表性。洪秀敏主持的国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0—3岁婴幼儿托育服务体系研究”显示，在我国当前家庭3岁以下婴幼儿照护服务当中，非亲属照顾的比例还比较低。其直接原因是优质托育服务资源匮乏，45%的家庭表示目前的托育机构不让人放心，17.7%的家庭表示收费太高，15%的家庭则认为位置太远。

王培安表示，2018年中国出生人口1230万，3岁以下人口约有5000万，照护服务供给明显不足。目前我国3岁以下婴幼儿家庭中47%有入托的需求，但是实际入托率只有4.1%。与国际相比，2014年经济合作与发展组织36个成员国平均入托达到33.37%。而美国人口统计局最新发布的数据是，美国婴幼儿非亲属照顾的比例，0到1岁是52.9%，1到2岁是56.4%，2到3岁是65.49%。无论跟哪个数据相比，我们的托育率都偏低，家庭照顾压力比较大。

今年托育服务工作取得哪些进展？

不管是社会人口专家还是教育专家，都反复强调：0—3岁婴幼儿发展具有重大的意义，不仅影响人的终身发展，涉及千家万户的幸福、家庭和谐，还涉及我国人口质量、人力资源强国的建设和民族振兴，搞好托育是一件有巨大意义的事。

十九大以来，习近平总书记多次指出，儿童健康事关家庭幸福和民族未来，要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题，要在“幼有所育”上不断取得新进展。

梳理相关政策可以发现，托育在经历了公家包办到回归家庭责任的历史阶段后，近几年，托育公共服务在恢复、在重构，现阶段提倡的是，家庭为主、托育补充，责任共担。

2016年全面实施两孩生育政策以来，相关配套政策不断出台，今年尤其密集。正如在11月初北京师范大学举办的“新时代 新教育托育服务发展论坛”上，国家卫生健康委员会人口监测与家庭发展司司长杨文庄所说：“2019年是新时代中国婴幼儿照护发展的元年。”

这一年，重量级文件相继出台——

5月，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确了17个部门的责任，要求建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务。

有专家认为，这为此前处于政策空白期的0—3岁托育服务行业，首次提供了国家级的发展指导意见，其中最主要的三方面举措是：加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导；加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度；规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。

10月，国家卫生健康委员会印发《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，托育机构有了明确的“国家标准”。几乎同一时间，国家发展改革委、国家卫生健康委印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》。

北京学前教育协会会长秦利国认为，这几份文件的内容表明了一个决心，即国家确实想大力发展托育行业。而从行业角度来看，《标准》和《规范》也具备很强的可操作性，因为它们没有在硬件要求方面为托育行业设置过高的准入门槛。

中国人民大学人口与发展研究中心教授杨菊华在接受媒体访问时，也对这两份文件的可操作性和鼓励意义表示肯定：“此前，托育机构建立和服务标准缺失或是门槛太高，导致社会办托育服务的积极性受到极大遏制，很多甚至只能以‘黑园’‘黑托’的身份存在，看着巨大的需求不能够尽力。”

“我们在调研中发现，很多托育机构其实都盼望着有章可循，《标准》和《规范》的出台对于整个行业的发展有着重要的指导意义。”杨菊华举例，文件不仅对托育机构的人员配置给出明确要求，而且强调相关人员必须接受培训，“从业人员的素质直接关系到托育服务的质量，在这方面，也需要有关部门的配合，确保培训服务同步跟进，让相关人员在专业性上有所提高。”

近期，社会上出现了国家降低对托育机构场地要求的误读——认为《标准》正式印发的文件取消了公开征求意见稿中对室内人均使用面积和户外活动场地人均面积的有关规定，是“放宽了准入门槛，不再对这些方面提出硬性要求”。

“这是错误的理解！”洪秀敏参与研制了《托育机构设置标准（试行）》，她说，“征求意见稿后，住房和城乡建设部发布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》就正式发文了，里面对室内活动用房面积和相应的班级规模、户外活动场地及最低面积等都有明确要求，从国家文件的要求角度是一致的，就不需要每一份文件中都赘述一遍。对于想申办托育机构的企业和个人，必须同时参考这几份文件要求进行规划建设和配置，如果因为错误理解了国家政策文件的精神，以为场地要求没有了‘门槛’，那么可能将导致不达标的机构出现。”

政策利好，下一步如何推进？

一系列的政策，都在鼓励社会力量办优质托育，那么，地方政府、企事业单位及托育机构从业人员动向如何？

上海在整体部署上走在了前面。2018年4月，上海率先出台托育服务“1+2”文件。2019年9月，上海举行市政府新闻发布会，释放出完善托幼服务体系的一系列利好，并表示，收费低于每月3000元的托育机构将有一半以上。10月，又启动全市16个区的托育从业人员职业道德和素养培训。

全国很多省市到上海“取经”，去了之后却发现，想学上海的做法还有一系列前提条件。

首先，市政府每年支出的生均补贴是3.1万元，因此很多公办机构能做到一个月学费仅200元左右。其次，上海的户籍人口出生率连年排在全国倒数行列。人少资金多，情况比较特殊。

“虽然情况特殊，上海在组织架构上仍然有很多值得学习之处，比如，跨部门之间的联动机制，上下级部门之间配合的通畅程度，都做得很好。”洪秀敏说。

其他省市也在积极出台各类利好政策、开展相关活动。比如，北京提出，用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，免征不动产登记费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费；用于提供社区养老、托育、家政服务的建设项目，免征城市基础设施建设费。南京则每年拿出2000万元资金，对符合要求的托育机构给予5万—20万元的补贴。四川也出台要求，落实产假等政策，鼓励幼儿园开托班等。

但即便是上海、北京这样的城市，目前企事业单位自办托育的情况也比较少。记者随机采访了北京几家企业，有的互联网公司规定“小朋友不准进大厦”，京东虽有托育，但“要排队”，一次只能进20个小朋友。

另一个值得关注的话题是，目前的配套政策主要关注的是“物”的层面，洪秀敏认为，下一步更应关注的是“人”。

0—3岁托育机构从业人员面临的困境有哪些？洪秀敏提到：首先，在人力资源和社会保障部的职业资格目录里没有和0—3岁托育机构教师完全匹配的职业资格序列，目前的从业人员持各种证的都有，还有不少无证人员。其次，托育机构人员工资普遍较低，五险一金没有得到完全保障，职业缺乏吸引力。

“对0—3岁婴幼儿早期进行科学的保育和教育是一项专业性很强的工作。婴幼儿的身心发展特点决定了饮食、休息、大小便、活动等都需要照护人员的精心照顾。而与家庭照护不同的是，托育机构的教师需要同时照顾几个或十几个婴幼儿，是一项复杂而艰巨的工作。”洪秀敏说，从业人员的专业身份定位无论对于他们的专业尊严还是整个行业的专业化发展都具有重要意义，“令我很感动的是，我们调查的这些从业人员虽然工资微薄，但他们最渴望得到的却是专业提升和家长、社会的认可。”

全国目前有100多所高职院校开办了0—3岁早期教育专业，但从近几年的就业情况来看，这些专业的毕业生大多还是选择去考幼儿园教师资格证，选择去幼儿园工作。教育部今年也明确提出，原则上每个省份至少有一所本科高校开设家政服务、养老服务、托育服务相关专业。未来，大量的托育专业人才培养出来之后，相应出口在哪里，也是需要布局的紧迫问题。

□权威解读

国家卫生健康委员会人口监测与家庭发展司司长杨文庄：

大力发展婴幼儿照护服务

——婴幼儿照护服务政策解读

2019年，是中国新时代婴幼儿照护服务元年。

随着我国人民生活水平的提高和科学育儿理念的不断提升，家长对3岁以下婴幼儿照护服务的重视程度和需求也日益增强，科学优质的照护不仅有助于婴幼儿健康成长、家庭和谐幸福，也有助于提高女性就业率，促进经济社会的持续健康发展。

党的十九大报告强调，要在“幼有所育”上不断取得新进展。党的十九届四中全会提出，必须健全幼有所育等7个方面国家基本公共服务制度体系。国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了促进婴幼儿照护服务发展的基本原则、发展目标、主要任务、保障措施等，无疑将有利于更精准、更全面地补齐民生短板，促进我国生育政策和相关经济社会的配套政策衔接。

第一，加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导。目前，我国绝大多数家庭都是靠祖辈在照顾隔代，有的找了保姆，但保姆水平大多不高，婴幼儿父母也很担心。要加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，落实产假、育儿假，给予父母亲自带孩子的时间；也要做好基本公共卫生服务、妇幼保健服务等，做好家庭的抚育支持；还要通过入户指导、亲子活动、家长课堂等方式，为家庭提供婴幼儿早期发展指导服务，增加家庭的科学育儿能力。同时，在加强家庭生育支持政策研究等方面，政府还有很多努力的空间。

第二，加大社区对婴幼儿照护服务的支持力度。在社区可以享受到安全便捷、就近可及的婴幼儿照护服务，是当前多数婴幼儿家庭的实际需求。《指导意见》提出，要在新建居住区域规划、建设与常住人口相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，并与住宅同步验收、同步交付使用；老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，要限期通过购置、置换、租赁等方式建设完善婴幼儿照护服务设施。在农村社区综合服务设施建设中，要统筹考虑农村婴幼儿照护需求。加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接。现在很多社区配套成人健身设备，但是适合小孩玩的沙坑、草坪、秋千等却很少。

第三，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。政府要建设一批、改建一批、扩建一批，以营利、非营利的形式以公办民营、民建公助等方式，积极支持鼓励有资质的社会力量以多种形式举办托育机构。支持用人单位以单独或联合相关部门共同举办的方式，为职工提供福利性的婴幼儿照护服务。我刚刚到上海调研，有些企业在职工较多的地方建了托育点，非常受欢迎，孩子也很安全、快乐，但是企业表示有一定负担，因为目前配套的是商电、商水等，上海市颁布实施的有关优惠措施还没有落实到位，这是下一步研究和解决的问题。

支持有条件的幼儿园开设托班，招收2—3岁的幼儿，这个有些地方做得也不错，但前提是3—6岁的学前教育不存在师资配备、经费保障缺口等问题，并且优先解决本地户籍人口的入托需求，对外来人口很难兼顾。目前，我看到公办幼儿园举办的托班，一是数量比较少，二是年龄段在2岁以上、2岁半以上，这基本上只是幼儿园“预科班”。

充分调动社会力量积极性举办照护服务机构，是发展婴幼儿照护服务的重点。《指导意见》提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，梳理社会力量进入的难点。鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对社会力量开展婴幼儿照护服务的支持力度。这也是客观的要求。在相当长一个阶段，我国婴幼儿照护主要是社会力量在提供，比如很多早教机构都提供3岁以下的照护服务，社会力量举办的幼儿园也积极开设2—3岁托班，这是一个现实，我们要尊重这个现实。

婴幼儿照护服务事业发展在起步阶段，要针对社会力量进入的痛点堵点，完善法律法规、理顺体制机制、强化监督管理、做好政策保障，各有关部门都应该满腔热血支持社会力量从事婴幼儿照护事业发展。也要构建一个婴幼儿照护服务友好的社会环境。

守护安全和健康的底线是做好婴幼儿照护服务的红线。一方面，地方政府对婴幼儿照护服务的规范发展和安全监管负有主要责任，各相关部门要按照各自职责负监管责任，各类婴幼儿照护服务机构落实安全管理主体责任。另一方面，大力开展职业道德、安全教育、职业技能的教育，逐步实行工作人员职业资格准入制度，对虐童等行为要实行零容忍，对相关个人和直接管理人员实行终身禁入。

我们正在建立健全的制度有：备案登记制度，托育机构要在有关部门登记备案；信息公示制度，托育机构信息要向社会公示；质量评估制度，加强动态管理，防止市场出现劣币驱逐良币的问题。安全健康的底线我们一定要守住。

（本文摘编自2019年11月2日杨文庄在北京师范大学“新时代 新教育托育服务发展论坛”上的发言，由本报记者唐琪整理）

□链接

新时代托育大事记

2016年初，我国实施全面两孩政策。

2017年10月，党的十九大报告提出必须取得“新进展”的7项民生要求，“幼有所育”排在首位，并提出要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”。

2017年12月，中央经济工作会议提出，要“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。

2019年全国两会，李克强总理在政府工作报告中进一步强调：“要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。”

2019年5月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，为婴幼儿照护服务发展指明了方向，确定了目标。

2019年7月，六部委联合发布《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，通过税收优惠政策，支持社区托育服务发展。

2019年10月，国家卫生健康委印发了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》；国家发展改革委、国家卫生健康委印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》。

（记者 唐琪）